Глава 15. Государство демонтируют решениями

Третьего апреля 1990 года Верховный Совет СССР принял закон номер 1409-I «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР». Впервые за шестьдесят восемь лет существования Союза право на выход, записанное в статье семьдесят второй Конституции, получило процедуру. Она была подробной. Решение о выходе принимается референдумом республики, назначаемым её Верховным Советом по требованию не менее одной десятой избирателей; за выход должно высказаться не менее двух третей граждан, постоянно проживающих на территории республики; в республиках с автономными образованиями референдум проводится отдельно по каждому из них, и они вправе остаться в Союзе; результаты рассматривает Съезд народных депутатов СССР, который устанавливает переходный период сроком до пяти лет для урегулирования имущественных, финансовых, территориальных и военных вопросов; по истечении переходного периода Съезд констатирует выход.

Закон был встречен в Прибалтике как «закон о невыходе» — процедура, устроенная так, чтобы выход стал практически невозможным, — и это возражение имело основания: двухтретное большинство от всех проживающих, а не от голосующих, и пятилетний переходный период по решению союзного Съезда делали выход зависимым от того, от кого выходили. Но закон был законом, принятым конституционным органом, и альтернативой ему была не иная процедура, а её отсутствие.

Ни одна республика этим законом не воспользовалась. Ни одна из пятнадцати. Государство, объединявшее их, перестало существовать через двадцать месяцев после принятия закона о том, как из него выходить, — и вышли из него не по этому закону.

Из этого факта обычно делают вывод, что закон был мёртворождённым, а процедура — фикцией, и потому её обход не заслуживает внимания. Вывод неверен, и глава о том, почему он неверен. Не потому, что закон 1409-I был хорош. А потому, что вопрос, обошли ли его, и вопрос, кто и каким решением его обошёл, — разные вопросы, и второй из них имеет точный ответ.

Что нужно различить

Прежде чем идти по датам, необходимо разделить семь вещей, которые в рассказах о 1991 годе сливаются в одну.

Первое — экономический кризис. Он был, был тяжёлым, и его происхождение разобрано в четырнадцатой главе. Дефицит бюджета, эмиссия, пустые полки, распад хозяйственных связей.

Второе — политический кризис союзного центра: паралич решений, конфликт президента и парламента, потеря партией монополии после отмены шестой статьи в марте 1990 года.

Третье — республиканские движения. Прибалтика с 1988 года, Закавказье после Сумгаита и Тбилиси, Молдавия, Западная Украина. Настоящие, массовые, с собственной логикой, которая не сводится ни к экономике, ни к интересу номенклатуры.

Четвёртое — народный мандат: единственное прямое волеизъявление всего населения по вопросу о существовании государства — семнадцатое марта 1991 года.

Пятое — законная процедура: Конституция СССР, закон 1409-I, конституции республик, компетенция Съездов и Верховных Советов.

Шестое — действия союзного центра: Горбачёв, Совет Федерации, Госсовет, Ново-Огарёво.

Седьмое — действия российского центра: Съезд народных депутатов РСФСР, Верховный Совет РСФСР, президент РСФСР.

Эти семь вещей влияли друг на друга, но ни одна не сводима к другой. Экономический кризис не отменял процедуры. Республиканские движения не заменяли мандата. Политический паралич центра не передавал его компетенцию российскому центру. Всякий раз, когда в описаниях декабря 1991 года одно подменяется другим — «страна уже распалась, Вискули лишь оформили», — совершается та самая подмена, которую эта книга разбирает с первой страницы: обстоятельства выдаются за решение.

Задача главы — восстановить решения. Кто, когда, в какой компетенции и по какой процедуре.

Мандат

Семнадцатое марта 1991 года. Вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновлённой федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?»

Формулировка длинная и уязвимая для критики: «обновлённая федерация» — не юридическое понятие, и голосовавший «за» мог понимать под ней разное. Критика справедлива и не меняет главного: на вопрос, должен ли Союз существовать, было отвечено. Сто сорок восемь миллионов пятьсот семьдесят тысяч человек пришли, сто тринадцать миллионов пятьсот тысяч ответили «да». В РСФСР — семьдесят один и три десятых процента; на Украине — семьдесят и две десятых; в Белоруссии — восемьдесят два и семь десятых; в Казахстане — девяносто четыре и одна десятая; в среднеазиатских республиках — свыше девяноста. Шесть республик — три прибалтийские, Грузия, Армения, Молдавия — референдум не проводили; в них по инициативе местных советов и трудовых коллективов голосовали на отдельных участках, и это голосование в общий итог не входит.

Постановление Верховного Совета СССР от двадцать первого марта 1991 года констатировало результат и указало, что решение, принятое путём референдума, является окончательным и имеет обязательную силу на всей территории СССР. Так предписывал и закон о всенародном голосовании от двадцать седьмого декабря 1990 года: результаты референдума обязательны, отменить или изменить их можно только новым референдумом.

Здесь стоит зафиксировать первое: с двадцать первого марта 1991 года существовал юридический факт, обязывавший все органы власти Союза и республик действовать в направлении сохранения государства, и не существовало процедуры, которая позволяла бы этот факт обойти иначе, чем новым всенародным голосованием.

Второй референдум не проводился. Ни в марте, ни позже.

Российский центр

Двенадцатого июня 1990 года первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете: девятьсот семь голосов за, тринадцать против, девять воздержавшихся. Статья пятая устанавливала верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории республики; действие актов Союза, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается. Статья седьмая закрепляла право свободного выхода из СССР.

О Декларации сказано много, и здесь важно одно: она была принята за девять месяцев до референдума, тем же корпусом депутатов, который затем будет принимать решения декабря 1991 года, и она не была решением о выходе. Она была решением о верховенстве, то есть о том, что российский центр отныне сам определяет, какие союзные акты действуют на его территории. Это не выход из государства — это отказ признавать его правопорядок при формальном пребывании в нём. Точно так же устроена санкция парторгана на разработку номенклатуры: не отмена закона, а изъятие себя из-под него.

Двадцать четвёртого октября 1990 года Верховный Совет РСФСР принял закон «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», по которому союзные акты вступают в силу только после ратификации Верховным Советом РСФСР. Тридцать первого октября — закон об обеспечении экономической основы суверенитета: природные ресурсы, предприятия союзного подчинения, банки на территории РСФСР объявлены её собственностью. Вот в чём институциональное содержание «войны законов», которую принято описывать как политическую борьбу двух лидеров: российский центр последовательно перевёл под свою компетенцию активы, которые по четырнадцатой главе уже были открыты для доступа, — и тем самым стал инстанцией, от которой этот доступ зависел.

Двенадцатого июня 1991 года — в годовщину Декларации — избран президент РСФСР. Пятьдесят семь целых три десятых процента, в первом туре. Это второй мандат в том же году, и он дан лично одному человеку. Между двумя мандатами — марта и июня — не было противоречия по существу: семьдесят один процент россиян, проголосовавших за сохранение Союза, и пятьдесят семь процентов, проголосовавших за Ельцина, — во многом одни и те же люди. Противоречие возникло позже, когда носитель второго мандата использовал его против первого.

Союзный центр

Двадцать третьего апреля 1991 года в Ново-Огарёве Горбачёв и руководители девяти республик — тех, где референдум проводился, — подписали заявление о подготовке нового союзного договора. К августу текст был готов: Союз Суверенных Государств, конфедеративная конструкция с единым президентом, парламентом и вооружёнными силами, при передаче республикам большей части хозяйственной компетенции. Подписание было назначено на двадцатое августа.

Договор этот критикуют с двух сторон — как капитуляцию центра и как недостаточную уступку республикам, — и обе критики имеют основания. Для этой главы существенно другое: он был процедурой. Способом привести конструкцию государства в соответствие с мандатом семнадцатого марта — «обновлённая федерация» — через договор, который подписывают уполномоченные органы республик и ратифицируют их парламенты. Это была единственная процедура, которая работала на выполнение мандата, а не на его обход.

Девятнадцатого августа она была остановлена.

Август

О ГКЧП написано достаточно; здесь он занимает ровно то место, которое ему принадлежит в механизме, — и место это меньше, чем принято думать.

Комитет был образован вне всякой процедуры: Конституция СССР не знала органа с такими полномочиями, а отстранение президента по состоянию здоровья требовало заключения, которого не было. Его участники — вице-президент, премьер-министр, министр обороны, председатель КГБ, министр внутренних дел, руководители ВПК и Крестьянского союза — были высшим составом союзного управляющего слоя, и действовали они как слой: не имея ни мандата, ни правового основания, ни решимости применить силу, которой располагали. Три дня, ни одного выполненного приказа о применении войск, самороспуск.

Для механизма книги август означает две вещи.

Первая: подписание союзного договора — единственная работавшая процедура — было сорвано, и сорвано не республиками, а союзным центром, точнее, той его частью, которая полагала, что защищает государство.

Вторая: к двадцать первому августа союзный центр перестал существовать как субъект. Указом президента РСФСР от девятнадцатого августа все органы исполнительной власти Союза на территории РСФСР были переподчинены президенту РСФСР — акт, не имевший основания ни в одной конституции, но исполненный; двадцать третьего августа приостановлена деятельность Компартии РСФСР; двадцать четвёртого Горбачёв сложил полномочия генерального секретаря; двадцать девятого Верховный Совет СССР приостановил деятельность КПСС на всей территории. Компетенция союзных ведомств фактически перешла к российскому центру — не по закону, а по факту исполнения.

Пятого сентября 1991 года пятый, внеочередной Съезд народных депутатов СССР принял закон номер 2392-I «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период». Съезд, высший орган власти по Конституции, прекратил свою деятельность, передав функции Госсовету — президенту и руководителям республик — и реорганизованному Верховному Совету из двух палат, формируемых республиками. Это был единственный акт всего 1991 года, в котором союзный орган, обладавший компетенцией, изменил конструкцию государства по процедуре — путём принятия закона на Съезде. И этот акт означал самороспуск.

Съезд — орган, которому закон 1409-I отводил решающую роль в процедуре выхода республик, — перестал существовать за три месяца до того, как выход состоялся. Инстанция, которая должна была констатировать выход, была упразднена раньше, чем ей пришлось бы это делать.

Декабрь

Первого декабря 1991 года на Украине состоялся референдум о подтверждении Акта о независимости, принятого Верховной Радой двадцать четвёртого августа. Девяносто и три десятых процента — за; явка — восемьдесят четыре процента. В Крыму — пятьдесят четыре процента.

Это единственный из декабрьских актов, имеющий форму прямого волеизъявления, и о нём надо сказать точно. Он был проведён не по закону 1409-I: не по требованию десятой части избирателей, не с раздельным голосованием в Крымской АССР, не с представлением результатов Съезду СССР — Съезда уже не было. Но он был референдумом, и на территории Украины он давал ответ на вопрос, противоположный ответу семнадцатого марта. Между двумя ответами лежали девять месяцев, август и роспуск союзного Съезда; какой из двух ответов является действительной волей населения Украины — вопрос, на который право даёт формальный ответ, а история — нет. Достаточно зафиксировать: у Украины было хотя бы что-то, что можно назвать мандатом на выход. Ни у одной другой республики, участвовавшей в решении восьмого декабря, такого мандата не было.

Восьмое декабря, Вискули. Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, преамбула: Союз ССР «как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает своё существование». Подписи: Ельцин и Бурбулис за РСФСР, Кравчук и Фокин за Украину, Шушкевич и Кебич за Белоруссию.

Компетенция подписантов. Президент РСФСР по Конституции РСФСР в редакции мая 1991 года не имел права решать вопросы, отнесённые к ведению Съезда народных депутатов; к исключительному ведению Съезда статья сто четвёртая относила принятие Конституции, определение внутренней и внешней политики и ратификацию договоров, влекущих изменение Конституции, — а прекращение государства, в состав которого РСФСР входила по собственной Конституции, меняло её в самом основании. Председатель Верховного Совета Белоруссии действовал без решения Верховного Совета. Президент Украины имел за спиной референдум первого декабря — о независимости Украины, но не о прекращении существования Союза. Ни у одного из шестерых не было полномочий констатировать прекращение государства, объединявшего пятнадцать республик, от имени трёх.

Юридическая конструкция, которая была использована, — ссылка на то, что РСФСР, Украина и Белоруссия были учредителями Союза по Договору 1922 года и потому вправе его денонсировать. Конструкция не выдерживает проверки. Договор 1922 года подписали четыре субъекта, включая Закавказскую федерацию; в 1924 году он был инкорпорирован в Конституцию СССР и как самостоятельный акт перестал действовать; Конституции 1936 и 1977 годов на него не ссылались; денонсация учредительного договора федерации тремя из пятнадцати её членов не предусмотрена ни одной правовой системой. Позже об этом скажет Государственная Дума в постановлении пятнадцатого марта 1996 года, — но об этом в конце главы.

Десятого декабря Соглашение ратифицировали Верховные Советы Украины и Белоруссии. Двенадцатого декабря — Верховный Совет РСФСР: сто восемьдесят восемь за, шесть против, семь воздержавшихся. Тем же днём, отдельным постановлением, Верховный Совет денонсировал Договор об образовании СССР 1922 года: сто шестьдесят один за, три против, девять воздержавшихся.

Обратите внимание на орган. Верховный Совет РСФСР — постоянно действующий орган Съезда, избираемый Съездом из своего состава. Вопросы государственного устройства по статье сто четвёртой Конституции РСФСР относились к исключительному ведению Съезда. Съезд собран не был. Верховный Совет ратифицировал то, чего не имел права ратифицировать, и депутаты это знали: вопрос о созыве Съезда ставился и был отклонён.

Двадцать первого декабря в Алма-Ате к Соглашению присоединились ещё восемь республик; Прибалтика и Грузия не участвовали. Двадцать пятого декабря Горбачёв объявил о прекращении своей деятельности на посту президента СССР. Двадцать шестого декабря Совет Республик Верховного Совета СССР — одна из двух палат, созданных законом от пятого сентября, при отсутствии кворума во второй — принял декларацию о прекращении существования СССР.

Ни одно из перечисленных решений не было принято органом, обладавшим компетенцией его принимать. Ни одно не было принято по процедуре, предусмотренной для решений такого рода. Ни одно не опиралось на мандат семнадцатого марта — все они шли против него. И ни одно из них не было ни оспорено, ни отменено.

Почему не было ни одного возражения

Здесь и находится то, ради чего разбиралась вся последовательность, потому что она приводит к вопросу, на который у исторических описаний нет ответа, а у институционального — есть.

В декабре 1991 года в стране существовали: армия численностью около четырёх миллионов человек; Комитет государственной безопасности, только что переименованный, с полным штатом; Министерство внутренних дел; Прокуратура СССР; Верховный Совет СССР в двух палатах; Конституционный надзор; сто тринадцать миллионов человек, девять месяцев назад проголосовавших за сохранение государства. Все они, каждый в своей компетенции, имели основание не признать решения, принятые с очевидным превышением полномочий.

Четвёртого ноября 1991 года — за месяц до Вискулей — начальник управления Прокуратуры СССР по надзору за исполнением законов о государственной безопасности Виктор Илюхин возбудил уголовное дело в отношении президента СССР по статье шестьдесят четвёртой Уголовного кодекса — измена Родине — в связи с признанием независимости прибалтийских республик постановлениями Госсовета от шестого сентября. Дело было закрыто генеральным прокурором Трубиным через два дня, Илюхин уволен.

Эпизод обычно приводят как курьёз. Он не курьёз — он единственная за весь 1991 год попытка государственного органа применить закон к решениям, разрушающим государство, и его судьба показывает, почему таких попыток больше не было. Закон существовал. Статья существовала. Надзорный орган существовал и имел компетенцию. Не существовало субъекта, способного это применить, — потому что субъект, к которому применялось, стоял выше в реестре, чем тот, кто применял, а порядок, установленный в 1954 году, действовал до последнего дня.

То же самое — с армией. Министр обороны Шапошников присутствовал в Алма-Ате и получил заверения о сохранении единого командования стратегическими силами; ни один командующий округом не поставил вопроса о правомерности приказов, поступающих от органа, которого не существовало ни в одной конституции. То же — с КГБ, чей председатель Бакатин к декабрю уже передавал американскому послу схему закладок в здании посольства. То же — с Верховным Советом СССР, палата которого проголосовала за собственную ликвидацию.

Каждый из этих институтов в 1953–1957 годах был лишён субъектности и превращён в инструмент под санкцией слоя. Инструмент не может возразить хозяину. В декабре 1991 года слой решил разойтись по республиканским квартирам, и инструменты разошлись вместе с ним — по тем же квартирам. Никто не защитил государство не потому, что все были предателями. А потому, что защита государства от его собственного управляющего слоя не была функцией ни одного института в стране: эту функцию ликвидировали за тридцать восемь лет до того.

Здесь возвращается вопрос, поставленный в третьей главе. В 1861 году реформу против сословия провела инстанция, стоящая вне сословия и переживающая своего носителя. В 1991 году такой инстанции не было, и государство, попавшее в противоречие с интересом своего слоя, было ликвидировано слоем — единственным субъектом, который остался.

Что это было по устройству

Прежде чем назвать это, нужно исключить объяснения, которые кажутся достаточными и не являются ими.

Первое: «Союз уже фактически распался, Вискули лишь констатировали». Это неверно на уровне фактов. К восьмому декабря из состава Союза формально вышли только три прибалтийские республики, признанные Госсоветом в сентябре; двенадцать республик находились в Союзе, участвовали в работе его органов, восемь из них через две недели подписали Алма-Атинскую декларацию, то есть в момент подписания в Вискулях считали себя субъектами существующего государства. Хозяйственные связи были разрушены — но хозяйственные связи не являются государством. Армия, границы, валюта, стратегические силы, внешние обязательства — всё это на восьмое декабря было союзным. Констатировать было нечего; было что ликвидировать.

Второе: «Республики хотели независимости, удерживать их было невозможно». Верно для Прибалтики, Грузии, отчасти Армении и Молдавии — и все они вышли или выходили отдельно, по собственным решениям, и в Вискулях не участвовали. Для Украины — частично верно после первого декабря. Для РСФСР, Белоруссии, Казахстана, Средней Азии — неверно: население этих республик проголосовало за Союз в марте с результатами от семидесяти до девяноста пяти процентов, и ни одно из их руководств не имело мандата на выход. Республиканские движения объясняют выход Прибалтики. Они не объясняют ликвидацию Союза тремя славянскими республиками, чьё население было за него.

Третье: «Иначе была бы гражданская война». Это предположение, а не факт, и оно не подкреплено ни одним документом, показывающим, что альтернативой декабрьским решениям было применение силы. Союзный договор в редакции ноября 1991 года лежал на столе Госсовета; Ельцин и Шушкевич публично заявляли о готовности его подписать за две недели до Вискулей. Альтернатива существовала и была процедурной.

Четвёртое: «Союзный центр к декабрю был банкротом, и ликвидировать было уже нечего». Это самое сильное из возражений, потому что опирается на документы: к ноябрю 1991 года союзный бюджет действительно не имел доходов, валютные резервы были исчерпаны, закупки зерна не оплачивались. Но происхождение банкротства надо назвать. Республики — и первой РСФСР — с осени 1991 года прекратили перечисление налогов в союзный бюджет; указами президента РСФСР ноября–декабря союзные министерства и Госбанк СССР были переведены под российскую юрисдикцию; союзный центр был лишён доходов решениями тех, кто затем констатировал его неплатёжеспособность. Банкротство было не причиной ликвидации, а её инструментом: тот, кто перекрывает кран, не вправе ссылаться на то, что вода кончилась.

Пятое: «Это было решение народов». Народы высказались один раз — семнадцатого марта, и высказались за. Украинский народ высказался второй раз — первого декабря, и высказался за независимость Украины. Ни один народ не высказывался за ликвидацию Союза. Решение о ликвидации приняли шесть человек и ратифицировали три парламента с превышением компетенции.

Что остаётся после исключения.

Остаётся решение управляющего слоя трёх республик — принятое людьми, которые занимали в государстве высшие должности, вопреки прямому мандату населения, в обход установленной процедуры, при отсутствии какой-либо инстанции, способной их остановить. Слой, которому четырнадцатая глава показала открытый доступ к активам, в декабре 1991 года снял с активов государство, которому они принадлежали. Вопрос о собственности на предприятия союзного подчинения, банки, валютные резервы, недра — тот самый, который российский центр решил в свою пользу законами октября 1990 года, — с двадцать шестого декабря 1991 года не имел другой стороны.

Я обещала во введении употреблять слово «капитуляция» только там, где установлены объект обязанности, реальная возможность выбора, конкретное действие и предсказуемость последствий. Объект обязанности — государство, существование которого подтверждено референдумом и присягой каждого из подписантов. Возможность выбора — союзный договор на столе. Действие — подписание и ратификация. Предсказуемость — известна из последующих девяти лет, но была ясна и тогда: разделение армии, валюты, границ, двадцать пять миллионов людей вне своей страны, войны на окраинах.

Слово применимо к решению. К людям, его принявшим, — по каждому отдельно, и об этом следующая глава. Здесь достаточно того, что доказано: государство было ликвидировано не обстоятельствами, а решениями, и решения эти не имели ни мандата, ни компетенции, ни ограничителя.

Пятнадцатое марта 1996 года

Закончить главу нужно документом, который принято не замечать.

Пятнадцатого марта 1996 года Государственная Дума приняла постановление номер 157-II ГД «О юридической силе для Российской Федерации — России результатов референдума СССР 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР». Двести пятьдесят голосов за, девяносто восемь против. Постановление констатировало, что результаты референдума сохраняют юридическую силу, поскольку иного референдума не проводилось; что постановление Верховного Совета РСФСР от двенадцатого декабря 1991 года о денонсации Договора 1922 года принято с нарушением Конституции РСФСР и не имело юридической силы, так как решение вопроса относилось к компетенции Съезда; и что Российская Федерация как государство — продолжатель СССР — вправе принимать меры к восстановлению единства.

Постановление не имело правовых последствий и не могло их иметь: Дума не располагала полномочиями отменять акты 1991 года, а Совет Федерации на следующий день выразил ему несогласие. Президент назвал его провокацией. Через три месяца прошли выборы, о которых будет сказано в следующей главе.

Документ важен не как правовой акт, а как свидетельство: через четыре года орган государственной власти России, избранный населением, официально зафиксировал то, что установлено в этой главе, — решения декабря 1991 года приняты без компетенции, вопреки мандату и без процедуры. Зафиксировал — и ничего не мог с этим сделать, потому что к марту 1996 года результат размена был уже не только оформлен, но и защищён.

Кто его получил и как он был защищён — последняя глава.